D. Fazit

Vor dem Hintergrund der vorangegangen Ausführungen ist der eingangs zitierten Aussage des fünften Generalsekretärs Javier Pérez de Cuéllar, in welcher er das Bestehen einer "tiefen Kluft" zwischen Theorie und Praxis sowie zwischen den Prinzipien der CVN und den politischen Realitäten im Zusammenhang mit den Bestrebungen der UN im Bereich der Wahrung des Friedens feststellte, gleich in mehrfacher Hinsicht zuzustimmen. Zum einen konnten die UN dem Anspruch ihrer Gründer, mit Hilfe des von ihnen geschaffenen Systems der kollektiven Sicherheit die Menschheit "...vor der Geißel des Krieges zu bewahren,..."[1] angesichts der Vielzahl weltweit vorhandener Konflikte nicht gerecht werden. Ferner erwiesen sich die in der CVN verankerten Funktionsbedingungen des Systems, insbesondere der in wichtigen Fragen verlangte Konsens der Großmächte, im Zuge des sich ausweitenden Ost-West-Gegensatzes als nur bedingt erfüllbar. Das auf dem Grundsatz der Mitgliedstaaten, in den internationalen Beziehungen auf die Anwendung von Gewalt zu verzichten, fußende UN-System der kollektiven Sicherheit richtet sich außerdem primär gegen zwischenstaatliche Auseinandersetzungen. Die zunehmende Zahl innerstaatlicher Konflikte erforderte jedoch in der Vergangenheit ebenso ein Eingreifen der UN im Bereich dieser Form gewaltsamer Auseinandersetzungen, worin sich nicht nur eine inhaltliche Ausdehnung des Gewaltverbots andeutete, sondern gleichfalls eine Einschränkung des in der CVN ebenfalls enthaltenen Interventionsverbots zum Ausdruck kommt. Desweiteren haben die UN von dem ihnen auf Grundlage der CVN im Rahmen der Wahrnehmung ihrer zentralen Funktion, der Wahrung des "Weltfriedens" und der "internationalen Sicherheit", zu Verfügung stehenden Instrumentarium in nur geringem Umfang Gebrauch gemacht. Demgegenüber wurden von den UN während ihrer langjährigen Praxis auf dem Gebiet der Konfliktregelung jedoch desöfteren Instrumente eingesetzt, die in der CVN keine Erwähnung finden. Zum anderen läßt sich eine solche "Kluft" zwischen Theorie und Praxis ebenfalls (das hat de Cuéllar allerdings nicht gemeint) im Hinblick auf die im Sprachgebrauch der UN und desgleichen in der einschlägigen Literatur häufig aufzufindende Differenzierung zwischen Methoden und Verfahren des "Peace keeping" und solchen des "Peace making" feststellen.

Der Begriff des "Peace keeping" bezieht sich in der Regel auf das Instrument der sogenannten "Peace keeping Operations". "Peace keeping Operations" sind gemäß den aus der einschlägigen Literatur erarbeiteten Grundannahmen bezüglich dieses Instruments zu den friedlich-kooperativen Maßnahmen der UN auf dem Gebiet der Friedenswahrung zu zählen. Obgleich es sich in der Regel (zumindest auch) um den Einsatz militärischen Personals handelt, haben "Peace keeping Operations" demzufolge keinen Kampfauftrag, und dürfen mitgeführten Waffen ausschließlich zu Verteidigungszwecken einsetzen. Der Beschluß und die Durchführung der entsprechenden Maßnahmen erfolgt auf Grundlage eines Konsens aller beteiligten Parteien. "Peace keeping Operations" lassen demnach die Stellung und die Rechte der Konfliktparteien unberührt, und nehmen zwischen ihnen die Rolle unbeteiligter neutraler Dritter ein. Hinsichtlich der ihnen vorwiegend zugeschriebenen Funktionen dienen sie primär der Aufrechterhaltung einer bestehenden Waffenruhe. Sie sind also weder darauf gerichtet im Falle akuter bewaffneter Auseinandersetzungen durch aktives und unmittelbares Eingreifen in das Konfliktgeschehen auf deren Beendigung hinzuwirken, was auch ihrem gewaltlosen Charakter sowie ihrer Verpflichtung zur Neutralität widersprechen würde, noch sind sie gemäß der von ihnen wahrgenommenen Aufgaben in der Lage, die einem Konflikt zugrunde liegenden Probleme auszuräumen, und auf diesem Weg eine dauerhafte Konfliktlösung herbeizuführen. Die UN haben bisher allerdings keinen speziellen normativen Rahmen für das Instrument der "Peace keeping Operations" geschaffen. Die genannten den "Peace keeping Operations" im allgemeinen zugeschriebenen Eigenschaften ergeben sich daher vorwiegend aus Erfahrungswerten auf der Grundlage empirisch-funktioneller Analysen bisheriger Einsätze. Tatsächlich ließen sich die angeführten Grundprinzipien von "Peace keeping Operations" zumindest im Rahmen der Betrachtung der Mandate älterer (bis Ende der 70´er Jahre eingesetzten) Operationen weitgehend bestätigen. Die von den in diesem Zusammenhang betrachteten "Peace keeping Operations" mandatsgemäß wahrzunehmenden Funktionen beschränkten sich im wesentlichen auf die Aufrechterhaltung eines zuvor erreichten Zustandes der Abwesenheit bewaffneter Auseinandersetzungen.

Diese Feststellungen bezüglich der zentralen Zielsetzung von "Peace keeping Operations" sowie den Umfang und die Grenzen der von ihnen zu erfüllenden Funktionen bilden die Grundlage für die Abgrenzung dieses Instruments gegenüber den als "Peace making" bezeichneten Methoden und Verfahren. Während jedoch über die genannten Eigenschaften von "Peace keeping Operations" in der Literatur weitgehend Einigkeit herrscht, werden mit dem Begriff des "Peace making" durchaus unterschiedliche Inhalte in Verbindung gebracht. Die Literatur älteren Datums sowie auch neuere Veröffentlichungen, welche diesbezüglich ausdrücklich auf ältere Quellen verweisen, bezeichnet als "Peace making" Methoden und Verfahren, welche mit friedlichen Mitteln und in Zusammenarbeit mit allen beteiligten Parteien eine Lösung der dem Konflikt zugrunde liegenden Probleme und somit eine Beseitigung der Konfliktursachen mit dem Ziel einer dauerhaften Konfliktlösung verfolgen. "Peace making" beschreibt demnach die im Rahmen des eigentlichen Friedensprozesses eingesetzten Methoden und Verfahren. Man könnte die entsprechenden Methoden und Verfahren folglich gleichfalls als "friedensstiftende" beziehungsweise "friedenskonsolidierende" Maßnahmen bezeichnen. Sofern also Instrumente des "Peace keeping" lediglich der Aufrechterhaltung eines einmal hergestellten Zustandes der Abwesenheit gewaltsamer Auseinandersetzungen im Sinne der Erhaltung eines "Status quo" dienen, ergibt sich eine durchaus nachvollziehbare Abgrenzung gegenüber den in ihrer Zielsetzung, der Herbeiführung einer dauerhaften und endgültigen Konfliktlösung, deutlich darüber hinausgehenden Maßnahmen des "Peace making". Dennoch könnten "Peace keeping Operations" durch die Sicherung einer bestehenden Waffenruhe die eingeleiteten Maßnahmen eines solchen "Peace making" unterstützen, in einigen Fällen die Aufnahme entsprechender Verhandlungs- und Vermittlungsbemühungen von Seiten der UN vielleicht sogar erst ermöglichen, sie selbst wären jedoch von den im Rahmen dieses Prozesses eingesetzten Instrumenten zu trennen.

Bei der Betrachtung einiger der in jüngerer Zeit (seit 1988) eingerichteten "Peace keeping Operations" fiel jedoch auf, daß deren Mandate den zuvor dargestellten funktionellen Rahmen solcher Operationen in Form der Aufrechterhaltung einer bestehenden Waffenruhe deutlich überschreiten. Sie befassen sich mittlerweile ebenso mit der Überwachung und Durchführung von Wahlen und Volksabstimmungen, der Gewährleistung der Menschenrechte, leisten humanitäre Hilfe und vertrauensbildende Maßnahmen, helfen beim Wiederaufbau zerstörter Infrastruktur sowie öffentlicher Einrichtungen und Institutionen. "Peace keeping Operations" werden durch die Wahrnehmung solcher Aufgaben zu im Rahmen des eigentlichen Friedensprozesses eingesetzten Maßnahmen. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Beispielen der "UNTAG" und der "UNTAC". Beide wurden eingesetzt, um die von den UN im Hinblick auf eine friedliche Konfliktlösung beschlossenen Maßnahmen auszuführen. Man könnte diese Operationen also gemäß ihrer Zielsetzung auch selbst als "friedenskonsolidierende" beziehungsweise "friedensstiftende" Maßnahmen oder eben als Instrumente des "Peace making" in diesem Sinne bezeichnen. Dennoch nehmen "Peace keeping Operations" weiterhin gleichfalls die vorgenannten typischen Funktionen wie allgemeine Beobachtungs- und Überwachungsaufgaben, die Bildung von Pufferzonen und die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung wahr. Indem jedoch "Peace keeping Operations" darüber hinaus Funktionen im Bereich des Prozesses der "Friedenskonsolidierung" übernehmen, ist eine klare Trennung zwischen Maßnahmen des "Peace keeping" und solchen des "Peace making" in der dargestellten Form nicht mehr möglich.

Mittlerweile hat sich im Sprachgebrauch der UN sowie in der einschlägigen Literatur für die zuvor mit dem Begriff "Peace making" bezeichneten Methoden und Verfahren der "Friedenskonsolidierung" der Ausdruck "Peace building" entwickelt. "Peace building" beschreibt demnach Methoden und Verfahren, welche darauf gerichtet sind, die einem Konflikt zugrunde liegenden Probleme zu bewältigen, und somit in der Konfliktfolgezeit ein Wiederaufflackern der Auseinandersetzungen zu verhindern, sowie den erreichten Frieden zu festigen. Er entspricht also weitgehend dem zuvor angeführten Verständnis von "Peace making".[2]

Bemerkenswert ist, daß die Begriffe "Peace keeping" und "Peace making" in der dargestellten Form Maßnahmen der (gegebenenfalls auch gewaltsamen) Wiederherstellung des Friedens im Sinne der Abwesenheit bewaffneter Gewaltanwendungen unberücksichtigt lassen, obgleich die CVN solchen Maßnahmen mit Kapitel VII einen ganzen Abschnitt widmet und ausdrücklich auch Zwangsmaßnahmen (sogar militärischer Art) gegen etwaige Friedensbrecher vorsieht. Nach dem zuvor angeführten Verständnis setzen jedoch "Peace keeping" und ebenso "Peace making" erst nach Eintreten einer Waffenruhe ein, zumindest sind die von beiden Begriffen bezeichneten Methoden und Verfahren auf die Bereitschaft der Konfliktparteien angewiesen, gemeinsam eine friedliche Lösung des Konflikts herbeizuführen, die solange nicht vorliegen wird, wie eine der Konfliktparteien ein gewaltsames Vorgehen vorzieht. Dies mag damit zusammenhängen, daß sich die Begriffe auf die Praxis der UN auf dem Gebiet der Friedenswahrung beziehen. Das Sanktionssystem der CVN hat sich jedoch während der Zeit des Ost-West-Konflikts aufgrund des fehlenden Konsens der vetoberechtigten Großmächte als nur in Ausnahmefällen umsetzbar erwiesen. Die Durchführung der in der CVN vorgesehenen militärischen Sanktionen unmittelbar auf Beschluß des SR und seiner unmittelbaren Kontrolle scheitert bis heute an den fehlenden in Artikel 43 geforderten "Sonderabkommen".

In der neueren Literatur findet sich hingegen häufig ein gänzlich anderes als das zuvor dargestellte Verständnis von "Peace making". Dort wird der Begriff des "Peace making" nämlich mit entsprechenden Maßnahmen zur (Wieder-) Herstellung des Friedens und dies auch gerade im Zusammenhang mit militärischen Gewaltmaßnahmen verwendet. "Peace making" beinhaltet demnach Methoden und Verfahren, welche im Falle akuter bewaffneter Auseinandersetzungen die gegebenenfalls sogar gewaltsame Wiederherstellung des Friedens beziehungsweise des "Status Quo ante" herbeiführen sollen. Er umfaßt dementsprechend auch Maßnahmen der gewaltsamen "Friedensdurchsetzung" respektive "Friedenserzwingung", die häufig auch als "Peace enforcement" bezeichnet werden. Angesichts eines solchen Verständnisses von "Peace making" ergibt sich außerdem eine deutliche Abgrenzung gegenüber dem "Peace keeping". Während "Peace keeping" gemäß den diesem Instrument überwiegend zugeschriebenen Eigenschaften die Aufrechterhaltung einer bereits bestehenden Waffenruhe (des "Status Quo") zum Ziel hat, setzt "Peace making" hingegen bereits vorher mit dem Ziel der Herbeiführung eines solchen gewaltfreien Zustandes beziehungsweise des "Status Quo ante" ein, womit sich eine solche Definition ferner von dem zuvor genannten Verständnis von "Peace making" abhebt. Insbesondere die dementsprechend zum "Peace making" zu zählenden gewaltsamen Maßnahmen grenzen sich deutlich von dem nach vorwiegender Auffassung friedlich-kooperativen Instrument der "Peace keeping Operations", welche nicht unmittelbar in das Konfliktgeschehen eingreifen, und die Stellung und die Rechte der Konfliktparteien unberührt lassen, ab. Die im Zusammenhang mit den entsprechenden Beschlüssen des SR durchgeführten Militäraktionen gegen den Irak und in Somalia haben sicherlich mit zur Etablierung dieses veränderten Verständnisses von "Peace making" beigetragen.

Dennoch läßt sich auch diese Form der Unterscheidung zwischen "Peace keeping" und "Peace making" auf die in der Praxis eingesetzten Instrumente des UN-Systems der kollektiven Sicherheit nicht übertragen. Ist angesichts des Mandats der "UNIFIL" bereits die Grenze zwischen Aufrechterhaltung des "Status Quo" und Wiederherstellung des "Status Quo ante" offensichtlich überschritten, so wird dies besonders an jenen Fällen des Einsatzes von "Peace keeping Operations" deutlich, in denen es außerdem zu Gewaltanwendungen gekommen ist, namentlich der UN-Operation im Kongo ("ONUC"). Das wohl auffälligste Beispiel für eine Überschneidung zwischen den Funktionen von "Peace keeping Operations" und einem solchen Verständnis von "Peace making" bietet jedoch die "UNOSOM II". Während sich schon anhand der "UNIKOM" zeigte, daß die Erfüllung des Zustimmungserfordernis keine notwendige Grundvoraussetzung für den Einsatz und den Verbleib von "Peace keeping Operations" bildet, war "UNOSOM II" ferner ausdrücklich zur Durchführung gegebenenfalls sogar gewaltsamer Zwangsmaßnahmen im Bereich der Befriedung des Landes und der Entwaffnung der Bürgerkriegsparteien ermächtigt. "UNOSOM II" ist (anders als "ONUC") von vornherein als tatsächlich neue Form von "Peace keeping Operations" konzipiert worden. Sie ähnelt in ihrer Konzeption sehr den von Boutros Boutros-Ghali in seinem Bericht "Agenda für den Frieden" vorgeschlagenen "Truppen zur Friedensdurchsetzung". Diese zählt der GS gemäß der Systematik seines Berichts zum "Peace making". Außerdem berührt das Mandat der "UNOSOM II" im Zusammenhang mit den ihr übertragenen Funktionen im Bereich der Leistung humanitärer Hilfe, des Wiederaufbaus der zerstörten Infrastruktur, der Wiedereinsetzung nationaler Institutionen und der Repatriierung von Flüchtlingen ebenfalls den vorher dargestellten "Peace making"-Begriff.

Unter Berücksichtigung der genannten Umstände ergeben sich also im Hinblick auf die Praxis der UN auf dem Gebiet der Friedenswahrung deutliche Überschneidungen zwischen Methoden und Verfahren des "Peace keeping" und solchen des "Peace making". Dies zeigt sich insbesondere am Beispiel der eingesetzten "Peace keeping Operations", welche mittlerweile in beachtlichem Umfang Funktionen des "Peace making" wahrnehmen. Diese Festlegung trifft auf beide der vorgenannten "Peace making"-Begriffe zu. Die auf der Grundlage ausschließlich theoretischer Überlegungen durchaus nachvollziehbare Unterscheidung zwischen "Peace keeping" und "Peace making" hat sich im Zusammenhang mit der Funktionsevolution der "Peace keeping Operations" als überholt erwiesen. Sie orientiert sich an Grundannahmen bezüglich der Eigenschaften von Instrumenten des "Peace keeping", insbesondere von "Peace keeping Operations", die in Folge der Funktionserweiterung von "Peace keeping Operations" in den vergangenen Jahren nicht mehr in jedem Fall auf dieses Instrument zutreffen. Schwierigkeiten ergeben sich ebenfalls beim Versuch die gängige Unterteilung von "Peace keeping Operations" in "Beobachtermissionen" und "Friedenstruppen" auf die in jüngerer Zeit eingesetzten Operationen zu übertragen. Neben der kaum mehr zu erkennenden funktionellen und strukturellen Unterschiede zwischen beiden Einsatzformen, erscheinen zudem bezüglich so komplexer Operationen wie der "UNTAG" und der "UNTAC" beide Begriffe unzureichend.

Die zentrale Fragestellung der vorliegenden Arbeit, ob es sich bei der Differenzierung zwischen "Peace keeping" und "Peace making" um eine angemessene Unterscheidung wichtiger Instrumente im UN-System der kollektiven Sicherheit handelt, muß also verneint werden. Die der Differenzierung zwischen "Peace keeping" und "Peace making" zugrunde liegenden Kriterien lassen sich auf die Unterscheidung einzelner Instrumente nicht übertragen. Insbesondere die erhebliche Ausweitung der von "Peace keeping Operations" wahrgenommenen Funktionen hat zu diesbezüglichen Abgrenzungsproblemen geführt. Die Konzeption einer "Peace keeping Operation" bleibt dem mandaterteilenden Organ, in aller Regel dem SR, überlassen, der seine diesbezüglichen Entscheidungen auf der Grundlage politischer Überlegungen vor dem Hintergrund der jeweiligen Interessen seiner Mitglieder und der besonderen Gegebenheiten des Einzelfalls trifft. Er ist dabei an keine speziellen formalen Vorgaben gebunden. Wie groß der Spielraum ist, der ihm hierbei zur Verfügung steht, verdeutlichen die angeführten Beispiele. Auch die allgemeinen Vorschriften der CVN erweisen sich beispielsweise angesichts des mit der humanitären Situation in Somalia begründeten Militäreinsatzes sowie des mit einigen Operationen verbundenen erheblichen Eingriffs in die inneren Angelegenheiten des Empfangsstaates als sehr weit auslegbar. Selbst so grundlegende Charakteristika wie das Zustimmungserfordernis oder der fehlende Zwangscharakter treffen auf die jüngeren Operationen ("UNIKOM", "UNOSOM II") nicht mehr in jedem Fall zu. Es wurden auch schon weitreichende Vorschläge für zusätzliche Aufgabengebiete von "Peace keeping Operations" gemacht. Neben den hier bereits angeführten Vorschlägen des GS in seinem Bericht "Agenda für den Frieden" erkennt beispielsweise der UN-Militärberater Indar Jit Rikhye ebenso in den Bereichen Terrorismus- und Drogenbekämpfung Aufgaben für militärische Operationen der UN nach dem Muster der "Peace keeping Operations".[3] Auch wenn letztere Anregung heute noch utopisch erscheint, hat sich doch die Ausbaufähigkeit des Instruments der "Peace keeping Operations" deutlich gezeigt. Solange die UN die von ihnen verwendeten Begriffe nicht genau definieren, sowie für die von ihnen eingesetzten Instrumente klare Richtlinien aufstellen, und auf diesem Wege weiterreichende Einsätze vom Begriff des "Peace keeping" distanzieren, lassen sich die entsprechenden Begriffe auch nicht eindeutig bestimmten Instrumenten zuordnen, und somit kann auch kaum eine angemessene Verwendung erfolgen, sondern sind Widersprüche wie eben die hier aufgezeigten Überschneidungen mit dem Begriff des "Peace making" vorprogrammiert. Auch Boutros-Ghalis Versuch einer ersten offiziellen Definition der Begriffe "Peace keeping" und "Peace making" ist hinsichtlich einer klaren Unterscheidung beider Instrumente in Frage zu stellen. Läßt sich doch zum Beispiel die "UNOSOM II", selbst wenn man sie Boutros-Ghalis "Truppen zur Friedensdurchsetzung" und somit dem "Peace making" zuordnet, angesichts der von ihr ebenfalls wahrgenommen Funktionen des eher typischen "Peace keeping" und sogar im Bereich der "Friedenskonsolidierung" keinem der beiden Begriffe eindeutig zuzuordnen. Überhaupt sind zwischen den im Rahmen beider Verfahren eingesetzten Instrumenten kaum mehr deutliche Unterscheidungskriterien zu finden, die eine angemessene Unterscheidung zwischen Instrumenten des "Peace keeping" und solchen des "Peace making" ermöglichen. Das Instrument der bislang als "Peace keeping Operations" bezeichneten Einsätze militärischen und in der jüngeren Vergangenheit auch vermehrt zivilen Personals scheint hingegen zu einer Art universalem Mittel für die verschiedensten Aufgaben im Bereich der Konfliktregelung zu werden. Die Unterscheidung zwischen Instrumenten des "Peace keeping" und solchen des "Peace making" bedarf also weniger einer näheren Bestimmung der Begriffe, sondern sollte eher durch eine gänzlich neu Form der systematischen Unterteilung des Instrumentariums des UN-Systems der kollektiven Sicherheit ersetzt werden.

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[1] CVN, Präambel, zit. n.: Sartorius II, Nr 1, S. 1.

[2] Der Begriff des "Peace building" wird darüber hinaus allerdings auch mit dem langfristigen Abbau politischer, sozialer und ökonomischer Spannungen im Sinne der Beseitigung potentieller Konfliktursachen in Verbindung gebracht. Der Zielsetzung von "Peace building" werden also ebenfalls Elemente eines positiven Friedensbegriffs (soziale Gerechtigkeit, die Verwirklichung der Menschenrechte) zugeordnet. Ähnlich wie dies einige Autoren auch bezüglich der Zielsetzung von "Peace making" tuen. Eine solche Zielsetzung übersteigt jedoch den konzeptionellen Rahmen des UN-Systems der kollektiven Sicherheit. Es ist also davon auszugehen, daß sich "Peace building" nicht nur auf den hier als System der kollektiven Sicherheit bezeichneten Teilbereich des UN-Systems bezieht, sondern auf den gesamten Tätigkeitsbereich der UN einschließlich ihrer Sonderorganisationen und -organe, wenn nicht gar auf das gesamte Gebiet der internationalen Zusammenarbeit.

[3] Vergl.: Rikhye, Indar Jit: Friedenssicherung der Vereinten Nationen. In: Die Blauhelme: Im Einsatz für den Frieden. Hrsg.: Ernst Koch. Frankfurt a.M., Bonn 1991. S. 121 ff.